[中国国土资源报]寻求生态与社会融合发展之道

　　◆应实行国家公园红线管控、严格准入与生产活动退出，建立市场化、多元化的生态补偿机制

　　◆国家公园体制机制改革就是要使国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护

　　◆交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局正在被彻底打破

　　◆与绿色生产链和文化生产链相衔接，建立以保护地为中心的绿色区域发展模式

　　党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

　　国家公园是我国自然保护地的重要类型之一，作为国家所有、全民共享、世代传承的重要生态资源，是国家生态安全的重要屏障，是美丽中国的核心载体，是国家形象的名片。9 月26 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称“《总体方案》”）。为全面解读方案，推动我国国家公园建设，共筑美丽中国，11 月9 日，国家公园体制总体方案解读暨国家公园体制建设研讨会在武汉举行，来自国家公园领域的相关政府部门领导、专家学者以及200 余名师生代表齐聚中国地质大学（武汉），展开了深度探讨。

　　构建统一规范高效的管理体制是前提

　　当前，我国国家公园在运营中存在诸多问题，主要包括：法律法规不健全、各类型公园范围交叉重叠、管理公园的政府与运营公园的企业分工不明、管理资金投入不足等。为有效解决这些问题，《总体方案》明确指出，建成统一规范高效的中国特色国家公园体制，交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决。

　　研讨会上，全国人大环资委法案室副主任王凤春从立法的角度指出，当前我国国家公园立法亟待加强，要抓紧评估和梳理现行有关自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园和森林公园等的法律规定和行政规范，在法律上确立包括国家公园在内的完整自然保护地分类体系，加强研究建立以国家公园法律法规为核心的自然保护地法律法规框架体系，加快研究制定有关国家公园的基本法律制度、标准与技术规范体系，抓好立法的各项准备工作。

　　对于具体的立法过程，武汉大学秦天宝教授认为，国家公园立法须具有体系性、超前性、本土性、协调性、针对性。立法工作既要学习国外经验，也要紧密结合中国实际，不能“ 大跃进”，要从“ 建构分类科学、保护有力的自然保护地体系”的高度立法，提供法律依据和法律保障，既要有前瞻性，也要有一定的弹性。

　　中国环境科学研究院朱彦鹏博士则认为，由一个部门管理国家公园已明确；按照《生态文明体制改革总体方案》提出的“所有者和监管者分开”的改革原则，自然资源资产管理与自然生态监管应是两个机构；国家公园体制改革是生态环境监管体制改革的重要组成部分，应与生态文明相关改革协同推进，而关系最密切的就是自然资源资产管理体制和自然资源监管体制。他建议，以环保部门为基础组建的自然生态监管部门，比较适合行使以国家公园为主体的自然保护地管理职责。

　　中国地质大学（武汉）党委副书记成金华教授分析了公益性自然资源资产与经营性自然资源资产的社会属性与管理区别、公益性自然资源资产管理的现状和存在问题。他从新时代公益性自然资源资产管理角度指出，新时代的国家公园要解决生态产品供给的数量、质量、均衡性和永续性，水源地保护，自然和文化遗产保护等方面的问题，应实行国家公园红线管控、严格准入与生产活动退出，完善监管机制和责任追究制度，建立市场化、多元化的生态补偿机制。

　　如何解读《总体方案》中的资金机制和财政保障？湖北经济学院邓毅教授认为，首要问题便是平衡政府、市场、社会在其中发挥的作用，仔细划分不同层级之间事权及支出责任。他提出，改“ 委托代管”体制为“ 省级政府垂直管理”体制；将试点区自然资源资产管理权统一集中到国家公园行使；改组改造旅游投资公司，解决整体特许经营和盈利、保护“ 两张皮”问题，由国家公园统一收支；加大对县市政府和当地居民的生态补偿力度；暂缓地方性法规的立法进程。

　　“十九大报告指出，当前我国主要社会矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”西南大学王连勇教授从国家公园、世界遗产与新时代中国人的发展前景的角度，表达出对未来人与自然和谐发展的美好愿景。他认为，“统一、规范、高效的国家公园体制推动中国创新发展。”

　　实施最严格的保护制度是关键

　　《总体方案》指出，国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

　　中国地质大学（武汉）黄德林教授从多个维度阐述国家公园体制如何“ 最严格”保护，他结合耕地、水、大气等资源最严格保护制度不断完善的过程，指出了国家公园最严格保护制度的必要性及特性。他认为，国家公园最严格保护制度包括：实行最严格的“ 源头”保护制度、准入制度、管理制度、责任追究制度、损害赔偿制度、法律保障制度；国家公园范围内各种自然保护地不允许交叉重叠等。最严格的保护制度，只是一个相对意义上的概念，从当前的社会条件下来看，它是某一时期最严格的，但是从纵向发展的角度来看，以后任何一个时期的保护制度都应该比现在更为严格。他强调，在当前的新形势下，应该进一步探讨具有中国特色的国家公园体制，以最严谨的态度和最大的决心，坚决实行国家公园最严格保护制度，为全体人民及子孙后代留下更多珍贵的自然遗产和资源，从而实现人类社会的永续发展。

　　中国地质大学（武汉）李江风教授从地学的角度，谈了他对国家公园的独特认识。他认为，地学资源是国家公园的自然基础，是对国家公园自然特性和科学内涵的重要支撑。国外的众多国家公园具有典型的地质地貌景观，我国的10 个国家公园试点均具有独特的地学背景，具有较强的地学研究价值。国家公园体制机制改革就是要使国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护，形成自然生态系统保护的新体制、新模式，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共生。

　　“核心区是否等于无人区？”浙江省发改委社会发展处俞洁在介绍了钱江源国家公园的概况之后，谈到目前面临的最大困难——生态移民问题。钱江源国家公园采用“多规合一”的方式，为统一自然资源资产和空间用途管控、严格保护生态系统提供了方法论。她提出，要进一步实行跨越合作，“界外管理”，应以资源完整性为标准来保护，而非以行政区域来划分。

　　交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局正在被彻底打破，取而代之的是科学定位、整体保护、国家主导、共同参与的新模式。这为生态文明制度创新，美丽中国建设做了很好的探索。

　　实现生态经济绿色协同发展是目标

　　国家公园实行最严格的保护制度，如何寻求开发与保护的平衡点？ 实现开发与保护双赢，保障当地居民的权益，发展绿色共享模式是会议的又一热点话题。

　　同济大学吴承照教授认为，国家公园的首要功能是保护自然生态系统的原真性、完整性，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。国家公园体制发展前沿应与绿色生产链和文化生产链相衔接，建立以保护地为中心的绿色区域发展模式。

　　“保护优先于旅游”，湖北经济学院蒋欣教授从目前国民旅游的大形势出发，分析了文化观光旅游附加值低等问题，明确提出国家公园不能搞大开发，不能靠发展“大旅游”来获取利益，希望政府尽快出台相关规划条例。

　　“试点区应当发展自然体验加配套支撑体系，贯彻可持续保护的理念，以此促进当地居民在国家公园体制改革中受益。”三江源国家公园管理局副局长田俊量梳理了目前三江源国家公园体制试点的进展，指出生态保护的目的是保障人类社会的文明发展，生态保护机制的本质是自然资源的管理和利用，生态保护的主体的当地人民群众，生态系统健康依靠系统完整的保护，人是保护的核心。他表示，要探索一条国家重点生态功能区与欠发达地区生态保护和小康社会共建共享之路，努力将三江源国家公园打造成中国生态文明建设的名片。

　　“三江源国家公园的经验值得借鉴，改革必须让地方政府参与进来，只有充分发挥地方政府的作用，才能降低改革成本。”吉林省延边自治州副秘书长兼延边州推进东北虎豹国家公园领导小组办公室主任夏友照比较了延边东北虎豹国家公园与三江源国家公园的异同后说道。

　　“改革的过程虽然很痛苦，但结果肯定是好的。”神农架国家公园管理局常务副局长王文华介绍了神农架国家公园在改革中遇到的多个保护地重叠，多重管理突出，生态移民等问题后，对未来国家公园建设充满信心。

　　“改革的终极目的是保护为主，全民公益性优先，最严格的保护是最严格地按照科学来保护；形成生命共同体，首先要形成利益共同体，才可能共抓大保护。”国务院发展研究中心研究员苏杨认为，在推进国家公园建设过程中，体制要保障、机制要创新。他结合朱鹮保护、武夷山金骏眉茶叶增值发展及国外国家公园体制改革等案例，表达了生态保护对实现绿色发展的贡献。

　　毫无疑问，国家公园未来在建设和管理过程中都需要理论和实践探索。中国地质大学（武汉）校长王焰新表示，该校将在国家公园体制建设进程中发挥优势、主动作为，有基础、有能力肩负起促进国家公园体制建设的使命，为破解国家公园体制建设的重难点问题提供制度创新、人才支撑以及科技保障，为加快推进生态文明建设、建设美丽中国作出积极贡献。（刘妍慧 李会琴）